Procédures d’exécution des dépenses publiques

EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES : LES AGENTS D’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ET LA REGLE DE SEPARATION DES FONCTIONS D’ORDONNATEURS ET CELLES DES COMPTABLES

PLAN

INTRODUCION

I-LES AGENTS D’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

A- Les ordonnateurs
1-Notion
2-Classification
3-responsabilité

B- Les comptables publics
1-Notion
2-Classification
3-responsabilité

II- REGLE DE SEPARATION DES FONCTIONS D’ORDONNATEURS
ET CELLES DES COMPTABLES

A- Signification
B- Justification
C- Dérogations
D- Entorses
E- Sanctions des inobservations

Conclusion








INTRODUCTION

La nécessité d’accomplir les différentes tâches de l’Etat moderne, de satisfaire les besoins de la population et de relever les défis du développement et ce, à travers les priorités définies par les autorités publiques, impliquent inéluctablement une gestion rationnelle et optimale de deniers publiques. Cette gestion rationnelle et optimale des finances publiques passera indispensablement par une exécution efficiente et transparente des dépenses publiques, impliquant ainsi l’intervention d’agents techniques responsabilisés et réalisant des opérations spécifiques et particulières et la séparation de leurs fonctions respectives.

Nous nous évertuerons donc à travers cet exposé à nous appesantir d’une part sur les agents d’exécution des dépenses publiques (I) et d’autre part sur la règle de séparation des fonctions d’ordonnateurs et celles des comptables (II).

I- LES AGENTS D’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES

A- Les ordonnateurs

1-Notion
Un ordonnateur est un agent de l’Etat ou des collectivités territoriales responsable de la liquidation des créances des administrations publiques de l’engagement et de l’ordonnancement de ces dépenses. L’ordonnancement dans ce cas est l’ordre donné par l’ordonnateur au comptable public de payer la dette de l’administration. Le maniement des deniers publics est de la compétence du comptable public. Ils (ordonnateurs) doivent s’accréditer auprès des comptables sur les quels seront assignés leurs ordres de dépenses et de recettes ; ils doivent tenir une comptabilité des ordonnancements qui permette de suivre l’exécution du budget, la disponibilité des crédits ; ils assurent l’exécution des opérations de recettes (en constatant les créances, en arrêtant leur montant, en ordonnant leur recouvrement) et de dépenses (en créant ou constatant les dettes, en arrêtant leur montant, en ordonnant leur paiement) .

2-Classification des ordonnateurs
La classification des ordonnateurs peut se résumer comme suit :
Ø Les ordonnateurs principaux
Les ministres et le premier ministre sont des ordonnateurs principaux comme les questeurs ou encore les présidents des autorités administratives indépendantes. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs aux directeurs des administrations centrales. Le président du conseil général est ordonnateur principal du département (collectivité territoriale), le maire l’est pour la commune, le président du conseil d’administration pour les établissements publics nationaux à caractère administratif.
Ø Les ordonnateurs secondaires
Ce sont les autorités déconcentrées qui dans leur circonscription territoriale, réalisent des opérations budgétaires par délégation du ministre.
Ø Les ordonnateurs délégués et suppléants
En cas d’absence, d’empêchement, ils exercent leurs fonctions par délégation de signature et non de compétence. Cette délégation émane d’un ordonnateur principal ou secondaire.
Ø L’ordonnateur spécial
Il est désigné par l’assemblée délibérante pour remplacer l’ordonnateur principal déclaré comptable de fait.



3-La responsabilité des ordonnateurs
Théoriquement importante, la responsabilité des ordonnateurs est pratiquement quasi nulle. Leur diversité témoigne de leur inanité.
· La responsabilité politique
Les ministres, les préfets et les maires l’encourent en raison de l’exercice de leurs attributions.
· La responsabilité disciplinaire
Elle peut être mise en œuvre par les supérieurs hiérarchiques à l’encontre des ordonnateurs secondaires. En fait, ceux-ci agissant sur instruction des premiers sont à l’abri de telles sanctions.
· La responsabilité civile
La responsabilité civile des ordonnateurs n’est engagée qu’en cas de faute personnelle. Pour le ministre qui a dépassé sa dotation de crédits, il peut facilement obtenir la ratification du parlement et invoquer la force majeure.
· La responsabilité pénale
Sont sévèrement punis les administrateurs qui auraient consenti, sans autorisation, des exonérations d’impôts ou qui auraient pris des intérêts dans des affaires qu’ils surveillent. De même en cas de dépassement de crédits, les ministres, les secrétaires d’Etat et tous les fonctionnaires coupables encourent de graves peines pouvant aller jusqu’à la dégradation civique (en ce qui concerne le droit positif français).
· La responsabilité financière
Elle s’applique en cas de gestion de fait devant la cour des comptes. Notons que la cour considère que la détention matérielle des fonds n’est pas une condition essentielle de la gestion de fait et que le maniement par personne interposée rend également son auteur justiciable.



B- Les comptables publics
1-Notion
Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour exercer au nom de l’Etat, d’une collectivité ou d’un établissement public, des opérations de recettes, de dépenses et de maniement de titres, soit au moyen des fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écritures, soit par l’intermédiaire d’autres comptables publics. Il prend en charge les ordres de recettes émis par l’ordonnateur et les recouvre ; il paye les dépenses ; il exécute les opérations de trésorerie (mouvement de fonds) ; il assure la conservation des fonds et valeurs ; il tient la comptabilité de ses opérations et garde les pièces justificatives. Il a également pour tâches:
- La tenue de la comptabilité des engagements ;
- Le suivi de la consommation des crédits et d’éviter des dépassements qui compromettraient l’équilibre budgétaire ;
- L’exécution des tâches administratives succédant à la transmission des factures, qui comprennent la vérification des factures, l’établissement des bordereaux de mandatement ;
- La liquidation et l’établissement matériel des ordres de recettes et de dépenses :
- la participation à la préparation du budget et des décisions modificatrices.

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2-La classification des comptables
Cette classification nous permettra de distinguer les comptables à compétence générale, les comptables à compétence spéciale et les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ;
Ø Les comptables à compétence générale
Les plus nombreux dirigent les services déconcentrés du trésor.
-Le trésorier-payeur général : Il dispose de larges pouvoirs. Comptable principal de l’Etat, il effectue pour le compte de ce dernier des opérations budgétaires (il recouvre les impôts, les amendes, les condamnations, centralise les recettes des régies financières ; il paye les dépenses des ordonnateurs secondaires du département) ; il réalise des opérations de trésorerie (il approvisionne et dégage toutes les caisses publiques par l’intermédiaire des comptes du trésor à la banque) ; il reçoit les fonds libres des collectivités locales et des particuliers ; il exerce à côté de son contrôle comptable sur les autres comptables du département, un contrôle financier déconcentré sur la régularité des engagements des dépenses des ordonnateurs secondaires de l’Etat.
-Le receveur particulier des finances est un comptable secondaire. Il ne rend pas directement ses comptes à la cour des comptes et ses opérations sont centralisées par le trésorier payeur général, mais il regroupe celle des comptables de son arrondissement.
-Le percepteur dépend du trésorier payeur général pour les opérations réalisées pour l’Etat et pour les opérations des petites communes.
Ø Les comptables à compétence spéciale
Ils sont chargés du recouvrement d’impôts, taxes, droits, redevances, produits et recettes diverses, ainsi que des pénalités fiscales et frais de poursuites et de justice y afférents. Ce sont les receveurs des contributions indirectes, de l’enregistrement et des douanes. On distingue :
-Les comptables spéciaux du trésor : ils exécutent des catégories particulières de recettes et de dépenses.
-Les comptables des budgets annexes : ils réalisent des opérations de recettes, de dépenses, de trésorerie découlant du budget dont ils ont la charge.
-L’agent comptable de la dette publique : Il décrit les opérations d’émission et de remboursement des emprunts contractés ou garantis par l’Etat, de gestion de titres émis en représentation de ces emprunts, de la loterie nationale.
-L’agent comptable central du trésor : il centralise les résultats des opérations de trésorerie de l’Etat avec les instituts d’émission, les organismes internationaux.
Ø Les contrôleurs budgétaires et les comptables ministériels
Ici, le responsable du service de contrôle budgétaire ou le comptable ministériel assume quatre responsabilités :
- il est le comptable assignataire des dépenses et des recettes non fiscales de son ministère, il tient la comptabilité des opérations réalisées et produit un compte de gestion ;
- il produit l’ensemble des informations relatives au programmes et aux actions associées de son ministère et garantit la sincérité des informations comptables provenant de ce dernier ;
- il agrège les opérations du ministère tenues au niveau déconcentré par les pôles comptables régionaux et produit en fin de période les états de reporting du ministère ;
- il concourt à la production des restitutions obligatoires telle la balance générale des comptes, le compte résultat et ses annexes, les évaluations des engagements hors bilan de l’Etat ;
- il exerce toutes les missions dévolues à un comptable public de l’établissement de la comptabilité générale à la tenue de la comptabilité budgétaire.

3- La responsabilité des comptables
Etant donné que les comptables n’ont pas à apprécié comme les ordonnateurs, l’opportunité de l’opération, ils encourent une responsabilité directe et effective. C’est-à-dire qu’ils sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés. On examinera l’étendue de cette responsabilité, les garanties de cette responsabilité et ses aménagements.
· L’étendue de la responsabilité pécuniaire
- Etendue matérielle : La responsabilité est mise en jeu en cas de déficit ou manquant en deniers ou en valeurs dans sa caisse ; en cas de recettes non recouvrées ; de dépenses irrégulièrement payées ; d’indemnisation d’un tiers due à une faute du comptable.
- Etendue personnelle : Elle joue pour ses agissements, de ses subordonnés, de ses régisseurs ou encore de son prédécesseur (au-delà du délai de six mois après son installation).
- Etendue répressive : on distingue ici la responsabilité objective constatée par le juge et la responsabilité subjective constatée par le ministre ; l’un juge le compte et l’autre le comptable, à l’un l’objet, à l’autre le sujet. Mais il faut noter que le juge des comptes ne s’est jamais désintéressé du comptable. En matière de recettes, il a toujours examiné la manière dont le comptable s’acquittait de ses fonctions, des diligences ont été ou non les siennes. En matière de dépenses, il vérifie que le comptable suspend les paiements en cas de pièces contradictoires, qu’il interprète correctement les textes. En matière de gestion de fait, le juge apprécie si le comptable patent (comptable secondaire dont les opérations sont centralisées par un comptable principal. Il ne relève pas du juge des comptes.) a eu connaissance de la comptabilité de fait, s’il l’a dénoncée ou non ; dans la négative il est attrait dans la procédure. Le juge peut même vérifier s’il ya eu force majeure.



· Les garanties de cette responsabilité
Elles sont d’ordre moral, financier et juridique.
- La garantie morale : Après leur nomination par le ministre des finances ou avec son agrément, les comptables prêtent serment devant de la cour des comptes (pour les trésoriers payeurs généraux), les préfets, sous-préfets (pour les percepteurs) d’agir avec probité et fidélité.
- La garantie financière : ils souscrivent une assurance mutuelle pour couvrir les débets qui ne sont pas entrainés par leurs fautes. Ils versent un cautionnement soit en numéraire, soit en rente sur l’Etat afin de faire face aux débets résultant de leurs malversations.
- La garantie juridique : Le comptable est assujetti à une hypothèque légale sur l’Etat sur ses immeubles et à un privilège général sur ses meubles et ceux de son conjoint.

· Les atténuations de cette responsabilité
Le comptable peut bénéficier d’une décharge totale obligatoire de responsabilité en cas de force majeure et d’une remise gracieuse du ministère des finances. En contrepartie des obligations (obligation de secret, de résidence, autorisation de se rendre à l’étranger) qui pèsent sur lui, le comptable reçoit une indemnité de caisse, des remises sur les opérations de placement de bons de trésor et autres avantages. Il perçoivent également une indemnité de responsabilité qui s’ajoute à leur solde indiciaire et aux accessoires du solde.

II- REGLE DE SEPARATION DES FONCTIONS D’ORDONNATEURS
ET CELLES DES COMPTABLES

A- Signification
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables a été posé par l’article 20 du règlement général français de la comptabilité publique qui stipule que les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable sont incompatibles. Il correspond à une exclusivité de compétence en matière d’ exécution des dépenses des budgets des organismes publics ainsi qu’à une distinction précise des attributions entre les deux ordres d’agents. Il consiste à séparer l’action de décider de l’engagement de la dépense confiée aux ordonnateurs, de celle, plus matérielle, de décaisser ou d’encaisser les fonds, qui relève de la responsabilité du comptable. En confiant les deux composantes d’une opération de dépenses à des autorités distinctes et indépendantes l’une de l’autre, on crée un contrôle réciproque de ces autorités, évitant ainsi l’abus de pouvoir par l’une d’elles. On serait même tenté parler de séparation de pouvoirs.

B- Les justifications du principe
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables découle de la division des tâches, de l’unité de caisse, de l’aisance du contrôle et de la lutte contre les fraudes. Il résulte d’une double préoccupation de s’assurer une certaine sécurité dans la gestion des fonds publics et d’établir une division rationnelle et efficace du travail.
v La division des tâches
Les opérations de recettes ou de dépenses comportent deux séries d’actes : Certains sont à l’origine des créances sur l’Etat (nomination d’un agent, marchés) ou de l’Etat (émission d’un titre de recettes), ce sont des actes juridiques, administratifs et techniques (vérification des travaux). Les autres impliquent une manipulation matérielle des fonds, ce sont des actes comptables. Les premiers sont très divers et les seconds plus homogènes, d’où l’idée de les confier à des agents différents.
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables conduit donc à une répartition fonctionnelle des services en fonction des différents stades d’exécution des opérations. Ainsi, en matière de dépenses, l’ordonnateur est chargé de l’engagement, de la liquidation et du mandatement des dépenses, et le comptable de leur prise en charge et de leur paiement. En matière de recettes, l’ordonnateur constate la créance, procède à sa liquidation et à l’émission du titre de recettes correspondant. Le comptable pour sa part, assure la prise en charge, poursuit le recouvrement et procède à l’encaissement effectif.
v L’unité de caisse
Tous les fonds publics étant déposés dans déposés dans une caisse unique sous le contrôle du ministre des finances, il est apparu naturel que tous les comptables soient soumis à son autorité et dépendent de lui pour leur nomination, avancement et autres…
v L’aisance du contrôle
Les ordonnateurs tiennent des comptes administratifs (d’engagement et d’ordonnancement), les comptables, des comptes de gestion (entrées et sortie des fonds). Le contrôle de la cour des comptes est facilité, puisqu’elle peut rapprocher les deux comptes pour déceler des irrégularités. De plus, en raison de la nature différente de leurs tâches, les ordonnateurs et les comptables seront soumis à des juridictions différentes.
v La lutte contre les fraudes
En interdisant que le même agent puisse engager des dépenses et les payer (ou décider d’une recette et la recouvrer), le principe de la séparation rend plus difficile les malversations. L’ordonnateur peut contrôler l’activité du comptable et inversement. L’un ne peut agir sans l’autre.

C- Les dérogations
Quasi absolu en matière de dépenses, la séparation est plus souple pour les recettes.
v Les dérogations en matière de dépenses
Le contrôle si impératif des dépenses ne permet guère des dérogations, néanmoins, l’exécution est tantôt assurée par les comptables seuls, tantôt par les ordonnateurs seuls.
- Exécution par les comptables seuls
Les dépenses peuvent être parfois payées sans ordonnancement préalable, c’est-à-dire sans que l’ordonnateur les prescrive chaque fois : dépenses payables sur présentation des titres de créances ; coupons de rente; livrets de pension ; rémunération des fonctionnaires et agents des services civils de l’Etat.
- Exécution par les ordonnateurs seuls
Il est question ici des fonds spéciaux, de la régie d’avance et des traites à la marine.
ü Les fonds spéciaux : Le premier ministre les distribue à son gré sans l’intervention d’aucun comptable. Leur montant est connu puisqu’il figure dans la, mission « Direction de l’action du gouvernement », dans le programme «coordination de la sécurité et de la défense ».
ü La régie d’avance : Un fonctionnaire nommé régisseur peut recevoir des sommes d’argent pour faire face à de menu dépenses (fournitures, secours urgents, frais de mission). L’acte créant la régie fixe le montant des fonds et leur durée de mise à disposition. Le contrôle est exercé par le comptable.
ü Les traites à la marine permettent au commissaire d’un navire de guerre de disposer des fonds nécessaires au ravitaillement dans les ports étrangers.

v Les dérogations en matière de recettes

ü Les recettes fiscales
La distinction matérielle étant plus difficile en matière de recettes, le principe de séparation y est beaucoup moins rigide. De plus le contrôle subsiste puisque la perception d’impôts reste confiée à des fonctionnaires spécialisés du ministère des finances. En matière d’impôts directs, les opérations administratives et comptables ressortissent à deux administrations différentes : les services extérieurs de la direction générale des impôts et des domaines (DGID) pour les assiettes, ceux du trésor pour le recouvrement. En matière d’impôts indirects, au contraire, la séparation est ignorée : la même administration est responsable de tout le processus de la recette.
ü Les recettes non fiscales
Le régisseur de recette peut sans titre de perception recouvrer de petites somme (droit d’entrée dans un musée, d’inscription dans une bibliothèque).

D-Les sanctions au principe
Les sanctions sont différentes selon que le principe a été méconnu par le comptable ou l’ordonnateur


ü Sa violation par le comptable
Si le comptable a payé une dépense sans ordonnancement préalable, il encourt un arrêté de débet venant du trésorier payeur général ou du ministre des finances ou un arrêt de débet de la cour des comptes. S’il recouvre de l’argent sans titre, il sera déclaré concussionnaire.
ü Sa violation par l’ordonnateur
Toute personne qui dépense de l’argent public ou le recouvre, ou le détient sans autorisation, sera accusé de gestion de fait et déclarée comptable de fait.
- Notion : toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement des recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit rendre compte a juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenu ou manié. Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public, et pour toute personne qui sans avoir la qualité d’un comptable public procède à des opérations portant sur des fonds et valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la règlementation en vigueur. Il existe alors trois conditions : détention ou manipulation ; fonds publics ; absence de titre légal.
Les sanctions pénales (s’il y a lieu)
-financières : amende qui peut atteindre le montant total des sommes maniées.
-politique : l’élu gestionnaire de fait dont la situation n’a pas été régularisée dans les six mois est déclaré démissionnaire d’office.




CONCLUSION
Eu égard aux analyses sus faites, nous pouvons dire que la séparation des ordonnateurs et des comptables est inéluctablement indispensable pour la sécurisation des deniers publics et une bonne exécution des dépenses publiques. Ce principe permet une aisance dans l’exécution des tâches et de situer les responsabilités en cas de gestion de fait. Mais il est impérieux que les autorités compétentes puissent mettre assez de gardes-four afin que les atténuations (dérogations) au principe ne puissent agrandir les risques de malversations.